PWC Uutishuone

Litigaationurkka: Kryptomiljonäärejä ja muita Verohallinnon ”automaattisen päätöksenteon” aikaansaannoksia

Tällä kertaa Rami Karimeri pureutuu litigaationurkan kirjoituksessaan Verohallinnon automaattiseen päätöksentekoon ja sitä koskevaan vireillä olevaan lakimuutokseen.

Litigaationurkka

Mitä nyt tapahtuu?

Maamme ylimpiin virkamiesten puuhia valvoviin seriffeihin lukeutuva eduskunnan oikeusasiamies apulaisineen puuttui nelisen vuotta sitten Verohallinnon automaattiseen päätöksentekoon. Apulaisoikeusasiamies oli kohtalaisen selkein sanankääntein sitä mieltä, että perustuslaki jäi virtaviivaistamisen jalkoihin.

Näpäytyksen seurauksena ministeriöissä on viimeisen parin vuoden aikana askarreltu kovasti asian korjaamiseksi. Eduskunta käsittelee parhaillaan automaattista päätöksentekoa koskevia hallintolakiin lisättäviä yleisiä säännöksiä sekä verolainsäädännön laajentavia poikkeuksia. Nyt ollaan siis loppusuoralla, suurin piirtein perustuslakivaliokunnan kriittisiä lausuntoja vaille valmiita. 

En käy tässä kirjoituksessa läpi yksityiskohtia, joista sinänsä moni ansaitsisi oman kirjoituksensa. Hypätään sen sijaan seuraavassa suoraan avantoon ja sukelletaan jään alle.

Miten päätöksenteko voi olla automaattista?

On ehkä hyvä aloittaa selittämällä, mistä koko hommassa on kyse.

Sillä, että tehdään päätös, viitataan tavallisessa kielenkäytössä tyypillisesti jonkinlaiseen harkintaan, valintaan useamman sinänsä mahdollisen vaihtoehdon välillä. Useimmat tunnistavat tekevänsä päätöksen esimerkiksi valitessaan, mitä illalla syödään tai mikä strategia yhtiölle valitaan. Päätöksestä ei sen sijaan ole missään mielekkäässä merkityksessä kyse, jos lopputulos seuraa automaattisesti siitä, mistä lähdettiin liikkeelle. Harva esimerkiksi kuvaisi tekevänsä päätöksen laskiessaan, että 2 + 2 = 4.

Hallinnon automaattisen päätöksenteon yhteydessä asia on ymmärretty poikkeavasti. Säännökset nimenomaan kieltävät sellaisen toiminnan automatisoinnin, missä harkinnalla on rooli. Toki sen päättämiseen, vaaditaanko harkintaa, vaaditaan harkintaa, minkä säännökset sallivat, kunhan se tapahtuu etukäteen. 

Kaipa tuosta erikoisesta muotoilusta huolimatta tarkoituksena on, että automaattisia päätöksiä saisi jatkossa tuottaa vain, jos niiden pohjalla olevat säännökset ovat riittävän selkeitä. Luotetaan siis virkamiesten kykyyn harkita, missä harkintaa ei tarvita. Tällä määritelmällä päätöksenteolla viitataan oikeastaan vain tuotokseen, joka on sattumalta nimeltään (hallinto)päätös. Kyse on siis päätös-nimisten papereiden automaattisesta tuottamisesta laista johdettavien sääntöjen mukaisesti. Tämän toiminnan merkitys on siinä, että päätökseksi otsikoiduilla papereilla on tyypillisesti oikeusvaikutuksia. Rakennusluvalla saa rakentaa, Kelan päätöksellä psykoterapiaa, verotuspäätöksellä parhaimmillaan lyhytaikaisen ilon siitä, että onkin rahaa jouluostoksiin. 

Verotuspäätöksen prosessianatomia

Havainnollistan tätä lainaten filosofi John Searlen kiinalaisen huoneen argumentin asetelmaa, toki täysin muunneltuna ja eri tarkoitukseen. Perustuu siis tositarinaan, vain henkilöt ja tapahtumat on muutettu. 

Kuvitellaan, että kullekin verovelvolliselle olisi varattu vaikkapa vartin mittainen aikaikkuna, jonka sisällä tulot ja menot pitäisi ilmoittaa viemällä niitä vastaavat numerolaput verotoimiston seinässä oleviin lokeroihin. Lokerot olisi jaoteltu esitäytettyä veroilmoitusta vastaavasti.

Seinän toisella puolella olisi virkailija, joka syöttäisi seuraavan vartin aikana lokeroista löytyvät luvut kirjoituskoneella lomakkeelle, jonka ylälaidassa lukisi ”verotuspäätös”. Lopuksi virkailija veisi lomakkeen seinässä olevaan lokeroon, josta verovelvollinen voisi sen toiselta puolen noukkia.

Perusasetelma lienee selvä. Oletetaan sitten ensin, että virkailija olisi jonkinlainen zombi, joka epäinhimillisellä tarkkuudella ja haitallisten ruumiintoimintojen väsyttämättä siirtäisi isäntänsä ohjeiden mukaisesti kunkin lokeron mahdollisesti sisältämät numerot vastaavan nimiselle lomakkeen riville. Mieltääkö joku, että jossain vaiheessa prosessia tehtäisiin päätöksiä?

Oletetaan sitten, että virkailija olisi varsinainen vero-oikeuden supertähti, oraakkelimaisen palvottu puolueeton tieteilijä, jonka jakamia viisauksia koko kansa kuuntelisi herkällä korvalla. Hän kuitenkin zombi-kollegansa tavoin noudattaisi päivätöissään annettuja sääntöjä ja kirjoittelisi päivät pitkät numeroita verotuspäätöksiin. 

Väittäisin, että molemmissa on kyse täysin yhtäläisesti automaattisesta toiminnasta, vaikka toisessa tekijänä onkin tiedostava ihminen. Superverottajan mahdollisesti raastavakin tietoisuus kontrollin puutteesta ei muuta prosessin koodia mitenkään. Merkittävää on se, että prosessissa ei voida mielekkäästi puhua virheistä, sillä prosessi ottaa lokeroihin ilmestyvät luvut annettuina ja tuottaa sen mukaisen lomakkeen. Verohallinnon pääjohtaja tuntui olevan samalla aaltopituudella kommentoidessaan tuoretta kryptomiljonääriä. 

Edellä kuvattu prosessi ei nähdäkseni poikkea siitä, että verovelvollinen syöttää kyseiset luvut OmaVeron lomakkeen kenttiin, ja jonkun ajan päästä OmaVeroon ilmestyy automaattisesti käsitelty verotuspäätös.  

Jatketaan kuitenkin vielä kolmannella esimerkillä toisen asian havainnollistamisen vuoksi. 

Oletetaan, että verovelvollinen toimittaisikin koko vuotta koskevan kirjanpidon yhteen lokeroon verotoimiston seinässä. Tästä kirjanpidosta löytyisi kaikki olemassa oleva tieto ”päätös”-nimisen lomakkeen täyttämiseksi. 

Olisi kaiketi edelleen mahdollista tehdä runsaasti sääntöjä, joiden perusteella prosessiin kuuluvaa harkintaa voitaisiin etukäteen minimoida. Sääntöjen laatiminen zombille voisi toki helposti osoittautua ylivoimaiseksi, joten keskitytään ajatuksen tasolla superverottajaan. Kyse ei siis olisi vain yksinkertaisista säännöistä (”palkkakuiteista ilmenevät määrät merkitään lomakkeen kenttään ”ansiotulo””), vaan etukäteisistä tulkintakannanotoista sellaisiin tilanteisiin, joissa sormi muuten menisi suuhun. Säännöt siis ohjaisivat ratkaisemaan kunkin tilanteen tietyllä tavalla. Näitä voisi kutsua vaikkapa käsikirjoiksi tai ohjeiksi, ja sopivin määrin julkaista myös yleisön pällisteltäväksi.

Erona edellisiin esimerkkeihin on tietysti se, että kontrolli verotuksen toimittamisesta siirtyy verottajalla. Superverottajaa ei siis enää korpeaisi kontrollin puute, mutta nyt painaa vastuu. Todennäköisesti seinän takana noudatettavat säännöt olisi kuitenkin laadittu oraakkelin mielipiteitä kunnioittaen, joten tyytyväisyys olisi omaa luokkaansa.

Kun maailma kuitenkin muuttuu, lienee todennäköistä, että jossain vaiheessa – ehkä yllättävän useinkin – törmättäisiin kysymyksiin, joita ei etukäteen olisi ratkaistu. Superverottaja jäätyisi hetkeksi paikalleen, ennen kuin keksisi uuden säännön. 

Veroilmoitusseinän hienojakoinen etukäteinen lokerointi on kuitenkin tehokas keino varmistua siitä, ettei sormi mene suuhun turhan usein. Ensivaiheen harkinta on sälytetty verovelvolliselle. Mutta kun tiedon siirtäminen lokeroista lomakkeelle koneellistetaan, mitä jää jäljelle? Väittäisin, ettei mitään. Automaattinen (ja koneellinen) päätöksenteko Verohallinnossa – tai tarkemmin tuloverotuksen toimittamisessa – on nähdäkseni vain todella harhaanjohtava termi sille, ettei tehdä suurimmaksi osaksi yhtään mitään. 

Inhimillinen kosketus on säilytetty siis kontrolloitaville asiakkaille

Vaikka kuuliaista ja verojamme poikkeuksellisen kernaasti makselevaa kansaa olemmekin, ihan kaikkea ei voi jättää verovelvollisen omantunnon varaan. Prosessiin on syytä jäädä varteenotettava uhka siitä, että lokeroihin syötetyt väärät numerot huomataan. Tätä varten seinän toiselle puolelle voidaan taas tehdä sääntöjä, joiden toteutuessa lukuja ei ovelasti siirretäkään suoraan lomakkeelle. Sen sijaan virkailija painaa seinässä olevaa punaista nappia, sireenit pamahtavat päälle ja punaiset valot alkavat vilkkumaan. 

Dramaattiset olosuhteet eivät kuitenkaan välttämättä tarkoita sitä, että mietintämyssyiset virkailijat ryntäisivät sammuttamaan tulipaloja. Kyse on vain siirtymisestä prosessihaaraan B, jossa ensimmäiseksi pyydetään verovelvollista toimittamaan kaikki asiakirjat viereisen huoneen seinässä olevaan astetta isompaan lokeroon. Palataan siis edellä kuvattuun kolmanteen esimerkkiin. Kontrolli verotuksen toimittamisesta siirtyy Verohallinnolle, mutta muuttuuko prosessi sen harkitsevammaksi, vähemmän automaattiseksi? Eikö kyse ole vain siitä, että verovelvollisen sijaan nyt ohjeita noudattavat virkailijat?

Eikö sääntöjen luomisessa käytettävä harkinta ole harkintaa?

Tästä päästään käsiksi automatisoinnin syvempään luonteeseen. Jonkinlaisena yhteenvetona voisi sanoa, että edellä on tunnistettu kahdessa vaiheessa käytettäviä sääntöjä: kun valikoidaan kontrolloitavat tapaukset ja kun määrätään, miten asiat pitäisi päättää.

Molempiin liittyy tärkeitä perustuslaillisia ulottuvuuksia. Miten varmistetaan se, ettei kontrolli ole syrjivää? Nyt puheena olevan lainsäädäntöhankkeen aikana Verohallinto on toistellut käyttävänsä esimerkiksi euromääräisiä rajoja. Eikö euromääräisiä rajoja tulisi pitää kyseenalaisina ja hyvinkin mahdollisesti syrjivinä? Ne tuntuisivat viestivän siitä, että pikkurahojen takia ei Verohallinnossa jakseta käyttää resursseja, mikä itsessään pistää miettimään. Tasapuolisuutta voinee myös kummastella. Saattaahan se perustellusti korveta, jos naapurin yhden euron pienemmät vähennykset humahtavat sukkana päätökseen, kun kolmatta vuotta väännät omistasi.

Tästä päästään tietysti siihen, että kontrolliin tarkoitettujen sääntöjen on kai oltava ainakin pääosin salaisia. Lotostakin taitaisi osa jännityksestä hävitä, jos numerot olisivat etukäteen tiedossa. Samalla yleisön pitäisi kuitenkin luottaa siihen, että säännöissä on joku tolkku. Olisi mukava ymmärtää miten niitä sääntöjä tehdään, vähän kuin lottopalloja suoltavaa konetta tuijottaisi. Se, että järjestelmä ei päräytä sireenejä soimaan 130 miljoonan euron kryptotuloille, ei varsinaisesti lisää yleisön luottamusta. Noh, ehkäpä saman kertaluokan matkakuluvaatimus sentään olisi ohjautunut prosessi B:hen.

Salaisiin sääntöihin liittyy siis hyvin keskeisesti kysymys valvonnasta ja vastuusta. Jonkun olisi suotavaa olla selvästi vastuussa säännöistä, koska jonkun on vuorostaan valvottava sääntöjen laatijaa. Ja näiden henkilöiden omat veroilmoitukset olisi passelia ohjailla yksin tein isoimpaan mahdolliseen lokeroon, kaiken asiakirjamateriaalin kera.

Kontrollivalikoinnin lisäksi on siis sääntöjä, joilla kontrolloitavat asiat prosessissa B ratkaistaan. Ajatusleikkien tarkoituksena oli havainnollistaa paria kritiikin kohdetta. Ensinnäkään ei ole väliä tapahtuvatko asiat seinän takana manuaalisesti vai koneellisesti, jos kyse on automaattisesta sääntöjen noudattamisesta. Mitään erityistä itseisarvoa ei todella tuntuisi olevan siinä, että lukuja käsittelee ihminen. Toisin päin ajateltuna mitään ei menetetä, jos jo nykyisellään ihmisten suorittama automaatio koneellistetaan.

Olennaisempi pointti piilee kuitenkin siinä, että ihminen on joskus nykymaailmassakin välttämätön: osaa prosesseista ei mielekkäästi voida pelkistää säännöiksi. Asia on vain liian vaikea, jopa monimutkainen. Pidän tämän vuoksi puheena olevan lainsäädäntöesityksen perusteluja lähtökohdiltaan jokseenkin ongelmallisina, ainakin verotuksessa. Verotuksen säännöt ovat isossa kuvassa turhan usein vaikeita tai monimutkaisia. Harvoja niistä voidaan soveltaa kaikissa tilanteissa täysin ilman harkintaa tai olosuhteiden arviointia. Tämä tietysti kulutietoisen viranomaisen näkökulmasta puoltaa tuollaisen toiminnan ulkoistamista ensivaiheessa verovelvollisille. 

Kyse ei siis kasarileffojen tapaan ole ihmisten ja koneiden välisestä kamppailusta. Sen sijaan tulisi keskittyä siihen, kuka lopulta päättää, mikä on harkinnanvaraista – tai vielä oikeammin: minkä tulisi olla harkinnanvaraista? Verohallinto on lainsäädäntövaiheiden aikana pyrkinyt pitämään suitset käsissään, ja esittänyt, että pelkästään viranomaisen oman vakiintuneen käytännön tulisi riittää osoitukseksi siitä, että kysymys on riittävän selvä ratkaistavaksi automaatiossa. Päähän tuossa menee pyörälle, kun tuollaista kehäpäätelmää koittaa seurata.