PWC Uutishuone

Miksi emme lue päivästä toiseen otsikoita perustuslakivaliokunnan torppaamista verolaeista?

Aasinsilta tämänkertaisen aiheen ja verolitigaatioiden välillä on normaalia pidempi. Aihe heräsi pikemminkin uutisotsikoissa taas poikkeuksellisen näkyvästi pyörineestä perustuslakivaliokunnan roolista erinäisten koronarajoituspyrkimysten hautaajana. Kysymys on ollut keskeisesti siitä, millä tavoin perusoikeuksia voidaan rajoittaa. Kysymys on siis selvästi kiinnostava myös verotuksen näkökulmasta. Vähintäänkin vakavan harrastajatason kriteerit täyttävä nojatuolitutkimus avaa tilannetta.

Lyhyt oppimäärä lainsäädäntöprosessista

Ehkä lyhyt kertaus perusasioista on ensin paikallaan. Suomessa on noin kolme vuosikymmentä eletty aikaa, jolloin verolait on säädetty tavallisessa järjestyksessä. Verolaista päätetään eduskunnassa yksinkertaisella enemmistöllä ja lait saadaan tarvittaessa vahvistettua ja voimaan nopeasti. Lakiehdotuksen käsittelyä edeltää kuitenkin valmistelu valiokunnissa (tätä ennen tietysti ministeriöissä). Verolait valmistellaan käytännössä valtiovarainvaliokunnassa, sen verojaostossa.

Jos valtiovarainvaliokunnalla lyö jollain osa-alueella tyhjää, se kilauttaa kaverille, eli pyytää lausunnon toiselta valiokunnalta. Perustuslakivaliokuntaa häiritään, jos huomataan, että lakiehdotus saattaa asettua poikkiteloin perustuslain kanssa. Tällöin tavallinen lainsäätämisjärjestys ei riitä, vaan ehdotus pitää työntää hyllylle pölyttymään, kunnes seuraavat vaalit on pidetty. Sen jälkeen ehdotus voidaan hyväksyä kahden kolmasosan enemmistöllä.

Perustuslakivaliokunnan perustuslaissa määriteltynä tehtävänä on lausua lakien perustuslainmukaisuudesta. Selkokielellä: ryhmä kansanedustajia on lausunnossaan jotain mieltä siitä, millä edellytyksin lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa järjestyksessä, eikä vasta sen jälkeen kun kyseiset kansanedustajat ovat mahdollisesti tipahtaneet eduskunnasta. 

Lausuntojen varsinainen päätösesitys on preussilaisessa tehokkuudessaan parhaimmillaan sarkastinen: yhden virkkeen mittainen värssy, jossa todetaan, että kyllä meille tavallinenkin lainsäätämisjärjestys sopii, kunhan edeltävät parillekymmenelle sivulle levittäytyneet huomiot korjataan. Näin kävi esimerkiksi liikkumisrajoituksia koskeneessa lausunnossa.

Miten perustuslakivaliokunta suhtautuu verotukseen?

Kysymyksen asettelu on mielenkiintoinen, koska verotuksella puututaan aika raskaalla kädellä perusoikeuksiin. Miksi emme siis lue päivästä toiseen otsikkoja, joissa perustuslakivaliokunta ampuu alas vähäisetkin yritykset siirtää rahojamme julkiseen käyttöön? Jos jatketaan vertausta liikkumisrajoituksiin, arvokeskustelussa tuntuu olevan paljon samaa: rajoitusten ja verotuksen yleinen tarve tunnustetaan ja hyväksytään, mutta omalle kohdalle kun osuu (varsinkin jos naapuria raskaammin), niin ärsyttäähän se.

Ensin hieman tilastollista faktaa. Katkaistulla hakusanalla vero* löytyy eduskunnan sivuilta vuodesta 2015 alkaen 42 perustuslakivaliokunnan lausuntoa. Kun näistä karsitaan karkeahkolla suodattimella lakiehdotukset, jotka eivät liity verotukseen, jää jäljelle alle kymmenen lausuntoa. Keskimäärin lausunto vuodessa.

Lausunnoissa esitetyt huomiot liittyvät useimmiten johonkin verotuksen lakisidonnaisuuden osa-alueeseen. Erityisesti huomiota kiinnitetään sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen. Jos sääntelyyn liittyy sanktioita, lausunnoissa arvioidaan niiden oikeasuhtaisuutta ja kritisoidaan viranomaiselle jätettyä turhan vapaata harkintaa. Toinen selkeästi kommentoitu osa-alue liittyy laajasti tiedonsaantiin – tiedon julkisuuteen ja salassapitoon.

Noin puolessa lausunnoista on katsottu tarpeelliseksi esittää niin painavia huomioita, että ilman muutoksia tavallinen lainsäätämisjärjestys ei riitä. Kaikissa hallitus on kuitenkin ennen lausuntoa ollut sitä mieltä, että tavallinen järjestys riittää. Uutisoinnissa pyörinyt vastakkainasettelu alkaa vaikuttaa siis enemmän säännöltä kuin poikkeukselta myös verotuksessa. Erona kuitenkin on esitettyjen huomioiden määrä ja laatu. Verotukseen liittyvissä lakiehdotuksissa ongelma on ollut korjattavissa pienehköllä hienosäädöllä.

Tämä ei vielä vastaa kysymykseen.

Mikä tekee verotuksesta niin perustavanlaatuisesti erilaista, että sen ydinsisältöön ei puututa?

Absoluuttisia rajoja on koeteltu jo aiemmin: 70- ja 80-luvuilla perustuslakivaliokunta esitti, että ns. konfiskatorinen verotus oli ristiriidassa perustuslain kanssa. Tämä ei sinänsä tarkoita, etteikö jokin laki nykyisinkin tietyssä soveltamistilanteessa voisi johtaa konfiskatoriseen tilanteeseen.

Tuoreemmassa käytännössä perustuslakivaliokunta on tarkastellut verotusta erityisesti yhdenvertaisuuden ja syrjinnän kiellon näkökulmasta. Yhdenvertaisuus, tai pikemminkin sen koettu puute eli syrjintä, lienee verotuksen eniten keskustelua herättävä piirre. Perustuslaillinen arviointi ei isossa mittakaavassa poikkea kansantajuisesta. Kyse on nimenomaan siitä, voidaanko yhtä verottaa toista raskaammin (tai kevyemmin).

Valiokunnan lähtökohta oikeudelliseen arviointiin on julistavasti se, ettei verotusta tule sinänsä arvioida muusta lainsäädännöstä poikkeavasti. Verotuksen on siis oltava sopusoinnussa mm. yhdenvertaisuusperiaatteen ja perusoikeuksien kanssa. Tämä norsunluutorni murenee kuitenkin nopeasti. Yhdenvertaisuusperiaate ei kuulemma voi liian tiukasti rajoittaa yhteiskunnan tarkoituksenmukaista sääntelyä. Verotuksessa lainsäätäjän liikkumavara on tavanomaistakin vapaampaa, koska kyse on keskeisestä ohjailuvälineestä.

Muotisana vaikuttaa olevan tarkoituksenmukaisuus. Tarkoituksen tulee olla perusoikeuksien näkökulmasta hyväksyttävä. Tämän kriteerin merkitys jää sekin seremonialliseksi, sillä suurin osa verotuksesta on tarkoitettu vain budjetin rahoittamiseen. Mitä jää jäljelle?

Syrjintä ei mielellään saisi olla mielivaltaista, eikä tavoitteisiin nähden suhteetonta. Ongelmallisia kriteereitä molemmat.

Mielivaltaistahan verotus sinänsä on. Järjestelmämme perustuu ainakin jossain määrin kuuluisalle veronmaksukykyisyyden periaatteelle. Siinä ei ole mitään luonnollista, mutta se heijastaa nykyistä poliittista ilmapiiriä. Ongelmallista on, että nykyiselle mielivaltaisuudelle annetaan painoa. Kun verojärjestelmä on jo ennestään mielivaltainen ja epäneutraali, niin mitä pieni lisä enää haittaa? Tästä vilpittömän oikeudellisesta perustelusta ei voi olla tulematta mieleen sananlasku: turha pyristellä, kun…

Ehkä kuitenkin vakavan harrastajatason vastaus tulisi muodollisemmin tiivistää perustuslakivaliokunnan sanoihin: “kynnys todeta tietty verolaki perustuslain [yhdenvertaisuusperiaatteen] vastaiseksi on korkea”. Siltä se todella vaikuttaa, mutta vaikeampi on kestävästi perustella miksi.