PWC Uutishuone

Monisäikeinen arvonlisäverokannan alentaminen: keskiössä ajoitus, tavoite ja tulkinta

Valtiovarainministeriö (VM) julkaisi luonnoksen hallituksen esitykseksi arvonlisäverokantojen väliaikaiseksi muuttamiseksi. Hallituksen talousarvioesitys vuodelle 2023 pyrkii turvaamaan ihmisten ostovoimaa, kompensoimaan sähkön hinnan nousua sekä vahvistamaan kestävän kasvun edellytyksiä. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi hallituksen 1.9.2022 antamassa esityksessä ehdotetaan muutoksia arvonlisäverolain väliaikaisesta muuttamisesta seuraavilta osin. Luonnos hallituksen esitykseksi on lausuntokierroksella, joka päättyi 20.9.2022.

Solar energy and wind power stations

Sähköenergian arvonlisäverokannan alentaminen

Esitysluonnoksen mukaan sähköön sovellettava arvonlisäverokanta alennettaisiin määräaikaisesti 10 prosenttiin. Arvonlisäverokannan alentaminen koskisi vain sähkön myyntiä. Sähkönsiirtoon, sähköverkkoon pääsyyn ja sähköverolle maksettavaan arvonlisäveroon sovellettaisiin edelleen 24 prosentin yleistä arvonlisäverokantaa. Laki olisi voimassa 1.12.2022-30.4.2023.

Lakia sovellettaisiin, kun veron suorittamisvelvollisuus syntyisi lain voimassaolon aikana. Ennen lain voimaantuloa kertyneisiin ennakkomaksuihin sovellettaisiin lain voimaan tullessa voimassa ollutta lainsäädäntöä. Tämä vastaa aikaisempaa käytäntöä verokannan muutostilanteissa.

Henkilökuljetusten väliaikainen verovapaus

Hallitus esittää kotimaan henkilökuljetusten kuluttajahintojen alentamiseksi ja siten kotitalouksien ostovoiman parantamiseksi, että kotimaan henkilökuljetukset vapautettaisiin määräaikaisesti verosta. Vapautukseen liittyy oikeus vähentää hankintoihin sisältyvä vero. Muutos olisi voimassa 1.1.2023–30.4.2023. Nollaverokantaa sovellettaisiin kaikkiin nykyisiin verollisiin henkilökuljetuspalveluihin eikä muutos siten aiheuttaisi epäneutraaliutta eri kuljetusmuotojen välille. Nykyinen 10 prosentin arvonlisäverokanta olisi voimassa tämän vuoden loppuun. Esityksellä ei ole suoraa vaikutusta Suomesta ulkomaille sekä ulkomailta Suomeen tapahtuvien henkilökuljetusten verokohteluun, sillä näihin sovelletaan nollaverokantaa.

Kotitalouksien henkilökuljetuksiin kohdistuvasta kulutuksesta arviolta 50 prosenttia kohdistuu linja-automatkoihin, 30 prosenttia junaliikenteeseen ja 10 prosenttia taksimatkoihin sekä kotimaan laiva-, vene- ja lentomatkoihin. Muutosten tavoitteena on alentaa kyseisten hyödykkeiden hintaa.

Henkilökuljetuspalveluiden myyjille alennettu verokanta voi aiheuttaa merkittäviä hallinnollisia kustannuksia alennetun verokannan lyhyen voimassaoloajan vuoksi. Esityksessä mainitaan, että henkilökuljetustoimintaa harjoittavat saisivat käytännössä yleisiä tukia sekä suoraan hintaan liittyviä tukia. Esitys ei vaikuta siihen, miten kyseiset tuet luokitellaan verotuksellisesti eikä henkilökuljetustoiminnanharjoittajan vähennysoikeuteen.

Lakia sovellettaisiin, kun veron suorittamisvelvollisuus syntyisi lain voimassaolon aikana. Ennen lain voimaantuloa kertyneisiin ennakkomaksuihin sovellettaisiin lain voimaan tullessa voimassa ollutta lainsäädäntöä. Esimerkiksi kuukausi tai vuosikortit, sarjaliput ja yksittäiset liput, jotka myydään ennen lain voimaantuloa ovat nykyisen verokannan piirissä. Sen sijaan vastaavat liput, jotka myydään ensi vuonna ovat huhtikuun loppuun saakka verottomia, vaikka esimerkiksi lennot olisivat vuodelle 2024.

Koska ajallinen kohdistaminen siirtymäsäännöksissä on sidottu veron suorittamisvelvollisuuden syntymiseen, myös alennukset ja luottotappiot kirjataan sen mukaan jolloin ne annetaan tai syntyy eikä sen mukaan milloin myynti on tapahtunut.

Arviointia luonnoksesta

Hallituksen talousarvioesitys vuodelle 2023 pyrkii turvaamaan ihmisten ostovoimaa, kompensoimaan sähkön hinnan nousua sekä vahvistamaan kestävän kasvun edellytyksiä. Venäjän hyökkäyssodan ja inflaation vaikutuksiin on esitysluonnoksen mukaan pyritty vastaamaan tehokkaasti. Lisäksi on pyritty vahvistamaan turvallisuutta, huoltovarmuutta ja energiaomavaraisuutta sekä jatkamaan panostuksia tutkimus- ja kehittämistoimintaan sekä vihreään siirtymään.

Hallitus asetti 11.8.2022 työryhmän pohtimaan verotuksen keinoja sähkön hinnannousun hillitsemiseksi. Jo 1.9.2022 hallitus tuli ulos sähkön ja henkilöliikenteen arvonlisäverokannan alentamisella. Ennenkuulumattoman nopeaa toimintaa.

Hallitus linjasi toimia, joilla sähkön hinnan voimakasta nousua pyritään kompensoimaan ihmisille ja välttämään kohtuuttomien tilanteiden muodostumista erityisesti sähkölämmitteisten omakoti- tai rivitalossa asuville pieni- ja keskituloisille. Yhtenä näistä toimista olisi sähkön arvonlisäverokannan alentaminen 10 prosenttiin joulu-huhtikuun osalta. Sähkön arvonlisäveron alennuksen määräaikaisuuden tavoitteena on kustannusten alentaminen vuoden kylmimpänä kautena, jolloin kotitalouksien sähköenergian kulutus on korkeimmillaan lämmitystarpeesta johtuen. 

Toimenpide ei ole mitenkään omaperäinen, koska jo viime syksystä lähtien suurin osa EU:n jäsenvaltioista on päätynyt samaan ratkaisuun. Arvonlisäveron lisäksi jäsenvaltiot ovat alentaneet energiaveroa, erityisesti sähköveroa. Myös liikenteen polttoaineisiin on kohdistettu tukitoimia helpottamalla verotusta ja Suomessakin on ollut vireillä hanke polttoaineveron palauttamisesta liikennöitsijöille. Lähihistoriasta löytyy paljon esimerkkejä siitä, kun arvonlisäverokantoja on laskettu kysynnän lisäämiseksi. Englannissa yleistä arvonlisäverokantaa laskettiin 17 prosentista 15 prosenttiin 1.12.2008-31.12.2009 pankkikriisin vuoksi. Kokeilu päättyi verokannan nostamiseen 20 prosenttiin 2010 alkaen. Saksassa alennettiin yleistä arvonlisäverokantaa 19 prosentista 16 prosenttiin ja alennettua verokantaa laskettiin 7 prosentista 5 prosenttiin kuudeksi kuukaudeksi 1.7.2020 alkaen. Suomessa on varhaisempi esimerkki väliaikaisesta arvonlisäverokannan alentamisesta vuosilta 2007-2010, jolloin Suomi osallistui EU:n yhteiseen kokeiluun eräiden palveluiden arvonlisäverokannan alentamiseksi. Suomessa alennettua 8 prosentin verokantaa sovellettiin muun muassa partureiden, kampaajien, suutarien ja vuodevaatekorjaajien tuottamiin palveluihin.

Arvonlisäverokannan alentamisella ei ole ollut yhtä ainoata tavoitetta. Tavoite vaihtelee ja se voi olla esimerkiksi kysynnän elvyttäminen, työllisyyden parantaminen, yhdenvertaisuuden lisääminen jne.

Kuten VM luonnoksessaan toteaa, arvonlisäveron alennus ei välttämättä kuitenkaan siirry (kuluttaja)hintoihin. Tämä on osoitettu useissa taloustieteen tutkimuksissa, kuten National Bureau of Economic Research:n tutkimuksessa What goes up, may not come down: Asymmetric Incidence of Value Added Tax, jossa oli mukana myös suomalaistutkijoiden tutkimus Suomessa toteutetusta määräaikaisesta verokannan alentamisesta. Myös aiemmin mainituista Iso-Britanniassa ja Saksassa tehdyistä kokeiluista verokannan alentamisen tehokkuudesta tavoitteiden saavuttamiseksi on tehty tutkimusta.

Kaikille tutkimuksille on yhteistä ainakin se, että niissä asetetaan erilaisia rajoituksia tulkinnoille. Näistä suuri osa vaikuttaa maallikosta johtuvan siitä, että mallinnoksissa on vaikea tai mahdoton ottaa huomioon kaikkia taloudessa tapahtuvia muutoksia ja kuluttajan käyttäytymistä. Toki isosti vaikuttaa se, että ekonomisteissa on vahva koulukunta, joka jopa vastustaa – ei siis vain epäile – alempien verokantojen käyttöä yleensäkin. Tässä keskustelussa ei ole vieläkään tutkimusten perusteella syntynyt konsensusta, onko arvonlisävero progressiivinen vai regressiivinen, mikä vaikuttaa tietysti alempien verokantojen käyttämisen vaikuttavuuteen. Selvää lienee, että mitä vähemmän kuluttajalla on varoja käytettävänä kulutukseen, sitä suuremman osan varoista kulutus vie varoista. Aika simppeliä.

Muuten konsensusta ei löydykään. Ekonomistit ovat tyrmänneet, epäilleet ja jopa pöyristyneet hallituksen aikeesta alentaa väliaikaisesti sähkön ja henkilökuljetusten arvonlisäveroa. Alennuksen ei uskota siirtyvän sellaisenaan kuluttajahintoihin. Jos alv-alennus laitetaan voimaan, niin sitten kuitenkin uskotaan, koska tilanne on erilainen kuin koskaan ennen. Ministeri Lintilä perusti toiseen asiaan luottamuksensa hintojen alenemiseen: ”Sähkön toimittajien oman maineenhallinnan kannalta olisi ensiarvoisen turmiollista, mikäli he eivät siirtäisi tätä alv-alennusta sinne loppuhintaan”.

Tilanne on kiistämättä sähkön osalta erilainen kuin monta kertaa muulloin. Pitkät sähkösopimukset ja sähkön hinnan määräytyminen markkinoilla mahdollistavat ainakin pörssisähkölle ja voimassa oleville sopimuksille veron määrän helpon tarkastamisen. Ei tarvitse ottaa huomioon muita muuttujia. Sen sijaan esimerkiksi henkilöliikenteen osalta pitänee vain luottaa siihen, että esimerkiksi julkisessa liikenteessä kunnat ja kaupungit vievät verohelpotuksen suoraan hintoihin, sillä olisihan se mainehaitta, jos muuta tekisivät.

Todellinen alennuksen välittyminen hintoihin on kuitenkin epävarmaa ja aikaisempien havaintojen perusteella arvonlisäveron muutokset ovat siirtyneet hintoihin epäsymmetrisesti. Veronkorotukset ovat siirtyneet automaattisemmin hintoihin kuin veronalennukset. Siltikin toiveikkaana odotan, että kuluttajahintoja saataisiin alas ja rahaa muuhun kulutukseen, vaikka ensisijainen tavoite pitäisikin olla energian kulutuksen vähentäminen.

Yhden verokannan puolustajat argumentoivat poikkeuksetta yhden verokannan järjestelmän erinomaisuutta monen verokannan järjestelmän aiheuttamilla kuluilla verovelvollisille. Tällaista murhetta ei nähdä nytkään sähkönmyyjien tai henkilöliikenneyhtiöiden lausunnoissa. Ei, vaikka keksisin kymmeniä hankalia tilanteita lähtien taksien ikkunoissa olevien hinnastotarrojen uusimisesta neljäksi kuukaudeksi. Paras ottaa kuuluisa poliitikon kanta asiaan: en ole puolesta enkä vastaan. Päinvastoin. Silloin voin viisastella jälkikäteen hankkeen toimivuutta.

Lakia sovellettaisiin, kun veron suorittamisvelvollisuus syntyisi lain voimassaolon aikana. Ennen lain voimaantuloa kertyneisiin ennakkomaksuihin sovellettaisiin lain voimaan tullessa voimassa ollutta lainsäädäntöä. Tämä vastaa aikaisempaa käytäntöä verokannan muutostilanteissa. Osa alennuksesta kohdistuu myös niille kotitalouksille, joilla on lain voimassaolon aikana voimassa edullinen kiinteähintainen sopimus. Alennetun verokannan huomioiminen ennen 1.12.2022 maksettavissa ennakkomaksuissa olisi käytännössä erittäin haastavaa, joten lain voimassaoloaikana kertyneisiin ennakkomaksuihin sovellettaisiin lain säännöksiä.