PWC Uutishuone

Litigaationurkka: Mihin poistetut ennakkoratkaisut menevät?

Rami Karimeri arvioi Litigaationurkan blogikirjoituksessaan kriittisesti ennakkoratkaisujen poistamiseen liittyviä näkökulmia.

Tear the brown photo paper with copy space for creative design material isolated on pastel blue background with clipping path

Mitkä ihmeen poistetut ennakkoratkaisut?

Kirjoitin Litigaationurkassa poistetuista ennakkoratkaisuista ensimmäistä kertaa vuoden 2020 lopulla (voit tutustua kirjoitukseen johdantona täällä). Tuolloin KHO oli juuri antanut ainakin pari julkaisematonta ratkaisua, joissa se oli poistanut Verohallinnon antamat ennakkoratkaisut, koska ennakkoratkaisun pohjaksi vaadittavia oletuksia tosiseikoista ei ollut riittävästi selvitetty.

Aihe on edelleen hyvinkin ajankohtainen, koska KHO on vuoden 2022 alussa tehnyt ainakin kolme vastaavaa julkaisematonta päätöstä (KHO H98/2022, KHO H206/2022 ja KHO H209/2022). Verohallinnon antamat ennakkoratkaisut on selvityksen puutteellisuuden vuoksi poistettu, eli pitkän prosessin lopputuloksena ei jäänyt mitään käteen. Tarkastellaan hieman lähemmin.

Mitä tarkoitetaan päätöksen ”poistamisella”?

Jotta paletti avautuisi helpommin, otetaan ensin nopea katsaus lakiin. Kun ennakkoratkaisusta valitetaan hallinto-oikeuteen, tai kun hallinto-oikeuden päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen (toki ensin on saatava valituslupa), prosessia yleislakina sääntelee hallintoprosessilaki. Saatu ennakkoratkaisu on ns. hallintopäätös, ja valittaja on valittaessaan sitä mieltä, että päätös oli lainvastainen. Samoja sääntöjä sovelletaan lukemattomiin muihin hallinnossa tehtäviin päätöksiin.

Suomeksi siis jotain meni Verohallinnossa vihkoon, ja asia olisi syytä korjata. Hallintoprosessilaki antaa tuomioistuimelle vain kaksi valituksiin sopivaa työkalua. Tuomioistuin voi ensinnäkin hylätä valituksen. Lakitermein tätä kutsutaan aiemman päätöksen ”pysyttämiseksi”. Tuomioistuin voi myös hyväksyä valituksen, jolloin aiempi päätös ”kumotaan”. 

Pelikirja ei kuitenkaan täysin tyhjenny näihin vaihtoehtoihin, sillä kumoaminen tarjoaa lisävalintoja. Tuomioistuin voi muuttaa aiempaa päätöstä, mikä siis tarkoittaa käytännössä samaa kuin valituksen hyväksyminen ja samalla uuden päätöksen antaminen. Jos taas tuomioistuin ei halua tai toimivaltansa puitteissa katso voivansa muuttaa aiempaa päätöstä, se voi kumoamisen lisäksi myös palauttaa asian alempaan portaaseen uudelleen käsiteltäväksi.

Sen sijaan poistamista hallintoprosessilaki ei terminä tunne, ellei puhuta oikeudenkäyntiä häiritsevästä henkilöstä, jonka siivoamiseen oikeussalin lattialta saadaan tarvittaessa poliisilta apuja.

Tuomioistuimen työkalupakki antaa kohtalaiset ohjeet myös valittajalle. Kun mahdolliset lopputulokset on laissa nimenomaisesti listattu, tuntuisi järkevältä vaatia valituksessa jotain saman suuntaista.

Nyt puheena olevissa tapauksissa kaikissa valittajana oli oikeudenvalvontayksikkö. Tapauksessa KHO H98/2022 vaadittiin päätöksen kumoamista sekä palauttamista. Ennakkoratkaisu poistettiin. 

Tapauksessa H206/2022 vaadittiin ensisijaisesti poistamista ja toissijaisesti kumoamista ja uuden päätöksen antamista. Ennakkoratkaisu kumottiin sekä poistettiin. 

Tapauksessa H209/2022 vaadittiin kumoamista ja samalla uuden päätöksen antamista. Tässäkin päätöksessä päädyttiin kumoamaan sekä poistamaan ennakkoratkaisu (tai se osa, mistä oli valitettu).

Mitä siis tarkoittaa päätöksen poistaminen? Lähteekö ulosottoviraston kellarista liikkeelle ryhmä Päätöksenpoistajia, tuhoamaan kaikki kopiot? Mitä oikeusvaikutuksia poistaminen aiheuttaa samalla kumotulle päätökselle? Kyse on ehkä vain painokkaasta ja pinttyneestä ilmaisusta. Mene ja tiedä. Tästä päästään joka tapauksessa varsinaisiin ongelmiin.

Voisiko poistamisen sijaan ajatella päätöksen muuttamista?

Kyseisissä asioissa ennakkoratkaisut poistettiin, koska KHO piti Verohallinnon tasolla tapahtunutta asian selvittelyä puutteellisena. Verohallinnon olisi siis pitänyt pyytää tarkempaa selvitystä ennen ratkaisun antamista. Verohallinnon virhe johti käytännössä vain prosessikuluihin, kun mitään päätöstä ei lopulta edes saatu. Verovelvollisen pitäisi siis hakea uutta ennakkoratkaisua.

Tässä on asioita pielessä, oikein urakalla.

Lähdetään liikkeelle siitä, että verovelvollinen on hakenut ennakkoratkaisua. Sen tarkoituksena on tällöin avoimesti hakea ennakollinen kannanotto siihen, miten esimerkiksi tiettyä liiketoimea tullaan verottamaan. Verovelvollisen intressissä on antaa Verohallinnolle sellainen selvitys, mitä ennakkoratkaisun saaminen vaatii. 

Verohallinnolla on kuitenkin hallintolain nojalla velvollisuus pyytää lisäselvitystä, mikäli se pitää annettua selvitystä puutteellisena. Tästä päästään ongelman ytimeen. Jos Verohallinto ei ole tehtäviensä tasalla, se voi esimerkiksi jättää olennaisia asioita selvittämättä. Verovelvollisella on tällöin rajatusti keinoja käytettävissä. Verovelvollinen ei kovinkaan tehokkaasti voi tuputtaa Verohallintoa selvittämään asioita tai ottamaan ylimääräisiä seikkoja huomioon ennakkoratkaisua antaessaan. Ajatus tuntuu joka tapauksessa uudelta ja vieraalta. Palataan siihen lopuksi.

Jos oikeudenvalvontayksikkö pitää selvitystä puutteellisena, se valittaa päätöksestä. Äkkiseltään sitä voisi ratkaisukeskeisenä ajatella, että eikös sen selvityksen voisi antaa sitten valitusvaiheessa ja päästäisiin taas keskustelemaan asiaa. Päätöksiä ei siis poisteltaisi, vaan puutteet korjattaisiin.

Tämä parannusehdotus kaatuu vallanjaon peruspilareihin. Toimeenpanevat viranomaiset hoitavat hallintoa ja hallinnosta itsenäiset tuomioistuimet valvovat viranomaisten toiminnan laillisuutta. Tuomioistuimet eivät siis tee päätöksiä, jotka kuuluvat viranomaisille. Ne eivät siitä syystä myöskään ensimmäisinä asteina yleensä lähde selvittelemään tosiseikkoja.

Oikeudenvalvontayksikkö tuntuu löytäneen tästä lisäjuonen. Jos ennakkoratkaisusta on valitettu selvityksen puutteen perusteella, ja pragmaattinen verovelvollinen menee sitä valitusvaiheessa tarjoamaan, oikeudenvalvontayksikkö saattaa vaatia ennakkoratkaisun kumoamista myös siksi, että asiassa on tullut esiin uutta selvitystä, joka ei ollut aiemmin käytettävissä. Koko prosessi kääntyy siis yksinkertaisen oikeuskysymyksen selvittämisen sijaan kafkamaiseksi kamppailuksi siitä, olisiko selvitystä pitänyt olla enemmän vai tulikohan sitä jo liikaa. Tuon käänteen jälkeen verovelvollisen usko ja toivo on useimmiten muserrettu. Jopa sadun Kultakutrikin tarvitsi kolme yritystä osuakseen juuri oikeaan.

Entä päätöksen palauttaminen?

Oikeudenvalvontayksikkö oli myös yhdessä tapauksista vaatinut päätöksen palauttamista Verohallinnolle uutta ennakkoratkaisua varten. Se tuntuisi rehellisemmältä kuin päätöksen poistaminen. Onhan kyse Verohallinnon virheestä – korjatkoot.

Näin KHO tuntuisi toimivan ainakin joissain muissa hakemusasioissa. Suuri osa näistä liittyy pikaisella haulla ympäristöön ja rakentamiseen. Nostetaan esimerkillisenä esiin vaikkapa ratkaisu KHO 2005:88. Hakija halusi laajentaa sikalaa, mihin tarvittiin ympäristölupa. Hyppään lainsäädännön epäilemättä virikkeellisten nyanssien selvittämisen yli suoraan maaliin: KHO katsoi, että hankkeen laajuuden vuoksi olisi pitänyt selvittää, voidaanko sikalaa pitää toisaalla. KHO kumosi aiemmat päätökset (niitä poistamatta) ja palautti luvan käsittelyyn. Parasta oli kuitenkin selvähkö evästys uudelle lupaharkinnalle. Palauttamisen lisäksi KHO siis istutti kuntayhtymän ympäristöjaoston pulpettiin ja kertoi karttakepillä huitoen, missä mentiin rähmälleen, ja mihin olisi hyvä jatkossa panostaa, jottei tarvitse samoissa merkeissä enää tavata.

Miksi näin ei toimittu puheena olevissa ennakkoratkaisuissa? Menee arvailun puolelle, mutta ainakin tuloverotuksen osalta ennakkoratkaisut voidaan Verohallinnon tasolla antaa vain kyseiselle ja seuraavalle vuodelle. Kun kiireellisessä valitusprosessissa asiaa oli pari vuotta haudottu, niin uutta päätöstä ei samoille vuosille enää pystytty tekemään. Joka tapauksessa tällaisen käsittelyajan jälkeen ennakkoratkaisu on menettänyt ennakollisen merkityksensä. Liiketoimi on jo tulkintariskillä tehty tai tilaisuus mennyt sivu suun. Se ei kuitenkaan poista selkokielisen ohjeistuksen tarpeellisuutta tulevia tapauksia silmällä pitäen. Hyvä mahdollisuus oikeustilan selkeyttämiseen jäi minusta näissä tapauksissa käyttämättä.

Mitä jää jäljelle?

Poistetuista ennakkoratkaisuista muistuttaa vain mukavasti keventynyt kukkaro. Ärsyttää: huonoa palveluahan verovelvollinen on tässä viranomaiselta saanut, eikä ketään määrätty nurkkaan häpeämään – eipä oikeastaan edes kevyesti nuhdeltu. Tuskin siitä siis kukaan mitään oppi.

Mitä siis tehdään jatkossa?

Tuntuu siltä, että parhaat mahdollisuudet vaikuttaa ennakkoratkaisuun ovat edelleen hakemusvaiheessa. On kaiketi varmuuden vuoksi pyrittävä työntämään Verohallinnolle hypoteettista tietoa tulevista tapahtumista jälkikäteistä verotarkastusta vastaavalla tarkkuudella, vaikka sen tarpeettomuus tuntuisikin ilmeiseltä. Kustannuksiahan sellainen lisää. 

Kaikkea ei siltikään voida ennakoida. Seuraava pohdinnan vaihe tulee eteen, jos ennakkoratkaisusta kuitenkin valitetaan: olisiko helpompi vain hakea uusi ennakkoratkaisu, ainakin jos valituksessa vedotaan puutteelliseen selvitykseen? Kenenkään intressissä ei ole sitoa tähän näytelmään resursseja pariksi vuodeksi. 

Ongelma ei kuitenkaan katoa uudellakaan hakemuksella niin pitkään, kuin oikeudenvalvontayksikkö voi siitäkin päätöksestä valittaa. Kun mitään todellista kuluriskiä ei viranomaisella valituksista ole, niin vähiin käyvät hyvät neuvot. 

Voisiko oikeudenvalvontayksikkö esimerkiksi proaktiivisella palveluasenteella ilmoittaa hakemusprosessin aikana, pitääkö se selvitystä riittävänä (tai mitä vielä puuttuu), jotta siitä ei tarvitsisi riidellä? Jos se ei luontevasti tähän vielä taivu, vaan ajatus pikemminkin salpaa veroasiamiesten hengityksen, niin voisiko sen taivuttaa lakia muuttamalla?

Prosessin ongelmat syövät ”ennakkoratkaisuinstituution” merkitystä verojärjestelmän tasolla. Ennakkoratkaisun mahdollisuus nousee usein esiin piikikkäänä jälkiviisautena niissä kaikkein yllättävimmissä Verohallinnon tulkinnoissa: ”olisithan aina voinut hakea ennakkoratkaisun”. Jatkossa tähän vastattaneen yhä useammin: ”minulla oli mielestäni sellainen, mutta en löydä sitä mistään – ehkä joku on poistanut sen”.

Jos ei muuta, niin ainakin hallintoprosessilakiin voisi sopivassa välissä täsmentää, mitä sillä poistamisella tarkoitetaan.

Rami Karimeri