Verotuksen sujuvoittaminen ja ennakoitavuuden haasteet: katsaus hallitusohjelman tavoitteisiin

Kesäkuussa 2023 kirjoitimme artikkelin tuoreen hallitusohjelman verotavoitteista. Vielä on liian aikaista tehdä edes väliarviointia tavoitteiden toteutumisesta, vaikka osa ohjelmassa esitetyistä suunnitelmista etenee vauhdilla. Yhdestä asiasta en kuitenkaan ole nähnyt vielä oikeastaan minkäänlaisia aloitteita: hallituksen lupauksesta sujuvoittaa veronkantoa ja parantaa verotuksen ennakoitavuutta on toistaiseksi pysytty hiljaa. Optimisti on toiveikas uskossaan, että tämä lupaus tullaan lunastamaan, jotta yrittäjillä ja yrityksillä olisi aikaa ja mahdollisuus kehittää viranomaisraportoinnin ja muun veroprosessaamisen sijaan liiketoimintaansa.

Raportointivaatimukset ja veromuutokset

Suurin osa uudesta hallinnollisesta tuskasta tulee Euroopan Unionista, kuten DAC 7 -direktiivistä, joka velvoittaa kaikki digitaalisen alustajan omistajat raportoimaan alustallaan tapahtuvista kolmansien osapuolien tekemistä kaupoista. CESOP edellyttää maksunvälittäjiltä rajatylittävien maksutapahtumien raportointia ja maakohtaista veroraportointia. Kaikkia näitä raportointivaatimuksia yhdistää niiden irrallisuus suhteessa yritysten liiketoimintaan, eikä tällaista liiketoimintaa edistämätöntä tietoa löydy kuin apteekin hyllyltä.

Puhdasta raportointiharjoitusta laajempi uudistus Pillar II aiheuttaa valtavasti työtä yrityksille pelkästään uudistuksen vaatiman datan kaivamisessa (lisää aiheesta täällä ja täällä). Tähän listaan voidaan lisätä vähemmän keskusteltu hiilirajamekanismi CBAM, sanahirviö, joka ei suoraan liity veroihin, mutta muodostaa kuitenkin maahantuojille aluksi raportointirasitteen, kunnes se vuonna 2026 muuttuu kuluksi. CBAM-sääntelyn (aiheesta lisää täällä) puitteissa raportoidaan mm. maahantuotavien teräksen, raudan, lannoitteiden ja kemikaalien valmistamisen aiheuttamat päästöt. Maahantuojan on selvitettävä kuinka paljon pulttien ja muttereiden valmistaminen on aiheuttanut päästöjä. Toiveikkaasti viranomainen kertoo selvittämisen edellyttävän ostajan ja toimittajan yhteistyötä. Monimutkaisissa ja pitkissä toimitusketjuissa selvittäminen saattaa muodostua työlääksi. Isommilla yrityksillä voi olla vääntövoimaa ja resursseja tällaiseen, mutta enenevissä määrin komissiolta tuleva lainsäädäntö koskee kaiken kokoisia maahantuojia. EU-sääntelyn yhteydessä hallituksen mahdollisuus tukea yritysten liiketoimintaedellytyksiä rajoittuu lähinnä pidättyväisyyteen implementaatiovaiheessa koskien harkintavallan käyttöä ja kansallisesti poikkeavia tulkintoja. Kansainvälisesti toimivalle yritykselle olisi tärkeää harmonisoida voimaansaattamista jäsenvaltioissa ja kotimaassamme minimivelvoittein. Raportoimalla kun ei EU:n taloutta saada lentoon.

Ennakoitavuuden parantaminen

Raportoinnin vastapainoksi tulee löytää ennakoitavuutta lisääviä elementtejä kotimaassa. Veronkannon sujuvoittamista on mahdollista tulkita vain veronsaajan kannalta ja piittaamatta siitä työmäärästä, jonka tällainen sujuvoittaminen saattaa aiheuttaa verovelvollisille. Tätä ei tietenkään ole hallitusohjelmassa tarkoitettu, koska hallinnollinen kulu ei pienene kansantaloudesta siirtämällä sitä viranomaiselta yrityksille. Oma-aloitteisissa veroissa veronkantamisen aiheuttama kulu on jo vyörytetty verovelvollisille, eikä tämä kulu ole mittakaavaltaan merkityksetön. Päivittäisen tekemisen lisäksi jokaisessa tietojärjestelmämuutoksessa on huomioitava monessa eri funktiossa verojen raportointi- ja maksuvelvollisuus. Esimerkiksi CBAM-raportointia ei voida suorittaa yhdellä enter-painalluksella.

Hallitusohjelman tavoitteessa ennakoitavuuden lisäämisessä ollaan ikään kuin miinuspuolella. Minimiverolaistakin jätettäisiin ilmeisesti ennakkoratkaisun saaminen kokonaan pois (Lue: Uuden hallituksen vahva ja välittävä veropolitiikka). Tämä ei vaikuta hallitusohjelman mukaiselta ratkaisulta. Kun kansainvälisten liiketoimintamallien muutoksen ja muutosnopeuden aiheuttamien verojen uudelleenjaon ajamana EU on päätynyt loputtomaan raportointiin, ennakoitavuus, varmuus ja hallinnollisen työn keventäminen olisi tehtävä kotimaassa. Tähän muutama vinkki, joista osa saattaa olla valtioneuvoston toimivallan ulkopuolella, mutta ne on toteutettava joka tapauksessa.

Vuosien saatossa on otettu hyviä edistysaskeleita, kuten ennakollisen keskustelun prosessi, joka toimii usein hienosti, vaikka joskus voi olla viivettä ennakkoratkaisuprosessin aloittamisessa. Myös syvennetyn yhteistyön malli on hieno väline, jota ei ilman merkittävää investointia voida kuitenkaan laajentaa loputtomiin. Ennakoitavuudella, mukaan lukien ennakkoratkaisut, varmistetaan verojen oikea-aikainen ja oikeamääräinen maksaminen, mikä on niin maksajan kuin myös saajan etu. Ennakkoratkaisut syntyvät usein kohtuullisessa ajassa sekä verohallinnossa että keskusverolautakunnassa, vaikka ainahan sitäkin ajankäyttöä voisi tehostaa. Ennakkoratkaisujen pitäisi olla ehdoton prioriteetti myös verohallinnolle – yrityksille se on sitä liiketaloudellisista syistä.

Epävarmuutta ennakkoratkaisumenettelyssä aiheuttaa veronsaajien oikeudenvalvontayksikön rajoittamaton muutoksenhakuoikeus päätöksistä.Tunnen jo tämän kirjoittaessani jäätävän vastaanoton kommentilleni. Kaikessa tietämättömyydessäni jaksan kuitenkin edelleen väittää, että parannettavaa on. Kun verovelvollinen saa myönteisen ennakkoratkaisun ja joutuu sen jälkeen toimimaan vuoden tai kolmekin kuin löysässä hirressä oikeudenvalvontayksikön valituksen takia, mitä turvaa ennakkoratkaisu antaa?

Jos verovelvollinen saa lopullisen tiedon oikeasta verokäsittelystä vasta vuosia sen jälkeen, kun hän on pyytänyt verohallinnolta sitovan oikeusohjeen ja maksanut verot tai sitten neuvosta jättänyt maksamatta, kaikki ei ole vielä hyvin. Hitaus kaikissa viranomaispäätöksissä, ml. verotus, ohjaa todistettavasti investointeja Suomesta pois. Veronsaajien oikeudenvalvontayksiköllä on oikeus valittaa ennakkoratkaisusta myös silloin, kun veronsaajien omat veroasiantuntijat ovat olleet tekemässä päätöstä. Verotuksen huiput verohallinnosta pohtivat useita kuukausia ennakkoratkaisuhakemusta, pyytävät lisätietoja verovelvolliselta ja pohtivat lisää. Raskausajan mittaisen prosessin jälkeen verohallinnon oikeudenvalvontayksikkö tulee ulos 30 päivässä ja julistaa päätöksen vääräksi ja valittaa tuomioistuimeen. Joskus vaatimuksena on vain, että ennakkoratkaisu on poistettava eli epätietoisuus on palautettava.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön tehtävänä on valvoa veronsaajien oikeutta verotuksessa ja verotusta koskevassa muutoksenhaussa, kun yksikkö katsoo sen olevan lain soveltamisen kannalta tarpeellista muissa samankaltaisissa tapauksissa, tai verotus- tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi, tai kun asia on taloudellisesti merkittävä, tai kun veronsaajien oikeudenvalvonta muutoin sitä edellyttää. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön tehtävä on perusteltu, eikä siinä ole kyse muusta. Myös sen riippumattomuus muusta verohallinnosta on välttämätöntä, ja kun verovelvollinen on valittanut päätöksestä, veronsaajien oikeudenomistajana oikaisulautakunnissa ja tuomioistuimissa se toimii kiistattoman tehokkaana s ja oikeudenmukaisena itsenäisenä yksikkönä. Kun keskusverolautakunnan verohallinnon ja valtiovarainministeriön edustajat ovat olleet tekemässä yksimielistä päätöstä keskusverolautakunnassa, oikeudenvalvontayksikön harkintavalta muutoksenhakemiselle ja verovelvollisen oikeusturva saada tieto oikeasta menettelystä ovat ristiriidassa. Näissä tilanteissa on vaikea nähdä sellaista yhteiskunnallista tarvetta muutoksenhakuoikeudelle, että valitusoikeuden rajoittaminen asettaisi verovelvolliset toistensa kanssa eri asemaan tai veronsaajille aiheutuisi päätöksestä vahinkoa. Kaikkia keskusverolautakunnan päätöksiä ei tarvitse alistaa vahvistettavaksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Pelkkä vero-oikeudellinen kiinnostavuus ei pitäisi olla peruste muutoksenhaulle.

Varsinkin oma-aloitteisissa veroissa, jotka parhaiten tunnen, tuomioistuinkäsittelyn vaatima aika voi hyvinkin olla kohtalokas. Hinnoittelu, rahoituskierrosten järjestäminen tai yritysjärjestelyt epävarmassa verotuksellisessa tilanteessa on sattuman kauppaa eikä myöhemmin saatu positiivinenkaan tuomioistuimen päätös pelasta enää yhtiötä. Ajoitus on uusien tuotteiden ja liiketoimintamallien olennainen tekijä eikä globaali markkina odota lainvoimaista päätöstä, jolloin nopean ennakkoratkaisun saaminen on edellytys menestymiselle.

”Ottaen huomioon oikaisuvaatimusmenettelyn yleistyminen ja uudistuksen vaikutukset kokonaisuudessaan asioiden käsittelyyn Verohallinnossa ja tuomioistuimissa, oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöönoton ei arvioida minkään asiaryhmän osalta pidentävän kokonaiskäsittelyaikoja.”

Näin todettiin hallituksen esityksessä siirryttäessä oikaisulautakuntamenettelyyn arvonlisäverotuksessa 2017. Kokemukseni mukaan arvio oli väärä. Oikaisulautakuntamenettely todennäköisesti menee läpi tilastollisesti läpi arvonlisäverotuksessa säädyllisessä ajassa, kun kappalemääräisesti suuri osa oikaisuvaatimuksista lienee tasolla ”10 hehtaarin metsänomistajan vuotuinen moottorisahavähennys”. Valitettavasti joko yhtiölle tai toimialalle merkittävät päätökset syntyvät lähempänä kahta kuin yhtä vuotta. Millään yhtälöllä tuomioistuinprosessi ei ota kiinni tätä oikaisulautakunnassa kulunutta aikaa. Näkemykseni perustuu omiin ja kollegoideni empiirisiin kokemuksiin, mutta syksyn aikana kahden vuoden käsittelyajat ovat käytännössä estäneet yritysten kehityshankkeet.

On vaikea sanoa, olisiko asialle muuta tehtävissä kuin lisätä osaajia oikaisulautakunnan valmistelutyöhön. Ideaalimaailmassa verovelvollisen kannalta olisi hyvä, jos valmisteluun varattaisiin omat itsenäisiä esityksiä tekevät asiantuntijat sen sijaan, että he tekevät samaan aikaan valvontaan ja oikaisumenettelyyn liittyviä töitä. Se näyttäisikin paremmalta. Resursseja vapautunee viimeistään vuonna 2025, kun arvonlisäverotuksen alarajahuojennuksesta luovutaan eikä palautushakemusten käsittelyyn tarvita enää tekijöitä. Kaikkien verolajien yhdistäminen samaan prosessiin perusteltiin Valmisohjelman vaatimuksilla ja osana Sipilän hallituksen norminpurkutalkoita. Tältä osin talkoiden tulos ei ole ollut kummoinen. Oikaisumenettelyn hitaus ei ole ongelma ainoastaan arvonlisäveroasioissa,, mutta se korostuu erityisesti niissä, kun oikaisumenettelyn uudistamisella ei pitänyt olla vaikutusta muutoksenhaun käsittelyaikoihin. Verojaosto edellytti lakiehdotuksessa muutoksen seuraamista ja nyt olisi aika seurausten korjaamiseen.

Verokannon sujuvoittaminen

Näkemykseni veronkannon sujuvoittamisesta liittyy epäfiskaalisiin seikkoihin, ja se saattaa olla kauimpana hallituksen vaikutusmahdollisuuksista. Korkein hallinto-oikeus antoi vuosi sitten päätöksen 2022:128, jonka myötä tuli selväksi, että kun emoyhtiö myöntää lainoja konserniyhtiölle (ml. lainatessaan ulkopuolelta otettua lainaa), hallinnoi konsernin cash poolia tai veloittaa tytäryhtiöiltä niiden osuuden konsernin vakuutuksista, on vähennyksissä huomioitava nämä verottomiksi tulkitut palvelut.

Päätöksen jälkeen on selvää, että verottomiksi tulkittuihin palveluihin kohdistuvat suorat kulut ovat vähennnyskelvottomia. Se ei ollut edes KHO:ssa tutkittavana.

Vuoteen 2015 asti vähennysoikeus oli ollut laaja verotus- ja oikeuskäytännössä. Oli ehkä ollut isompia asioita pohdittavana. KHO:n päätettäväksi jäi, oliko yhtiöllä kuitenkin täysi vähennysoikeus nk. yleiskuluista, jotka eivät olleet kohdistettavissa suoraan verottomaan tai verolliseen liiketoimintaan. Lisäksi KHO:lla oli ratkaistavana, pitääkö vähennyoikeuksissa huomioida dormantin yhtiön omistaminen.

KHO totesi, että asiassa ei ole ratkaistavana, käytetäänkö kaikkia yhtiön yleiskuluina käsittelemiä tavaroita tai palveluja osana verosta vapautettuihin rahoitus- tai vakuutuspalveluihin. Asiassa ei ollut ratkaistavana, millä yksittäisellä tai useammalla jakoperusteella vähennyksen jakoperustetta olisi arvioitava. Edelleen on siis avoinna, miten verollista toimintaa harjoittavan yhtiön tulisi ottaa huomioon kyseiset toiminnat ja dormantin yhtiön omistaminen. Verohallinto vaatii usein verovelvollisia selventämään, miten asia on huomioitu yhtiössä, antamatta kuitenkaan ohjeistusta siitä, millaisten ostojen vähennyksiä on rajoitettava ja miten suhdeluku vähennyskelvottomuudelle lasketaan. Tilikauden päättyessä yritykset siis joutuvat pohtimaan, kuinka paljon pikkujoulukuluista jätetään vähentämättä sen vuoksi, että on veloitettu konserniyhtiöltä sen osuus konsernin vakuutuksista, tai miten toimimattoman yhtiön omistaminen vaikuttaa varaston vuokran vähentämiseen vai vaikuttaako lainkaan. Riittääkö, että verovelvollinen toteaa asian olevan huomioitu: check? Kun arvonlisäveroa kerätään nettomääräisesti 23 miljardia euroa, tällainen epäfiskaalinen toiminta aiheuttaa sekä verovelvollisilla että veronsaajalla täysin tarpeetonta vääntöä. Ohjeen voisi kirjoittaa parissa päivässä esimerkiksi niin, että toiminnot eivät vaikuta yleiskuluihin, tai verovelvollinen voi aina valita menettelyn, jossa se jättää vähentämättä esimerkiksi 100 euroa jokaista 10 000 000 euron liikevaihtoa kohden. Tämä ei perustuisi mihinkään, mutta ei perustu mikään mukaan laskentatapa, joka olisi toteutettavissa kohtuullisilla kustannuksilla. Ja aina voisi valita tavan, jossa vakuutuksia edelleen veloitettassa juotu kahvikupillinen ja sähkön kulutus sen hetkisellä hinnalla jätettäisiin vähentämättä.